Некоторые вопросы, связанные с переходом к системе страхования вкладов
27 декабря 2003 года получил юридическую силу закон«О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»1 (потом — Закон о страховании вкладов). Более десяти лет длилась работа над указанным актом. Пара раз он принимался Госдумой, но после этого по тем либо иным обстоятельствам возвращался на доработку.
Во многом это происходило вследствие того что регулирование взаимоотношений, связанных со страхованием вкладов, предполагало правовые и институциональные новеллы, и соответствующие ограничения для участников финсектора. // А.Г. Гузнов, Банк России, помощник Главы Юридического департамента. В.Д.
Галагоц, Банк России, начотдела Юридического департамента. Методический издание Юридическая работа в кредитной организации № 3/2005
Необходимость перехода к совокупности страхования вкладов
Одной из самые важных задач, решаемых Законом о страховании вкладов, есть определение порядка «входа» банков в совокупность страхования. При дискуссии законопроекта данный вопрос приводил к ожесточённым дискуссиям. Высказывались опасения, что на переходном этапе к банкам будут предъявлены чрезмерно твёрдые требования, каковые не разрешат многим из них стать участниками совокупности страхования, и что процедуры перехода неоправданно затянут «переходный процесс».
Соперники введения совокупности страхования вкладов показывали на то, что русский финансовая система не готова к совокупности страхования вкладов, поскольку скрытые в финансовой системы неприятности (низкая и во многом фиктивная капитализация, непрозрачность структуры собственности и т.д.) смогут в течение маленького времени привести совокупность страхования к банкротству. Ясно, что банкротство совокупности страхования вкладов не только увеличивает денежные издержки бюджета, но и (что значительно страшнее!) очень плохо воздействует как на доверие вкладчиков, все еще очень неустойчивое, так и на инвестиционный климат страны. Как отмечено в Распоряжении Конституционного Суда от 03.07.2001 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 закона“О реструктуризации кредитных организаций” и статьи 1 и 2 пунктов 26 закона“О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” в связи с жалобами последовательности граждан», действия по размещению средств в банковских вкладах, осуществляемые гражданином в личных заинтересованностях, имеют публичное значение, потому, что накопления населения являются устойчивым источником ресурсной базы, нужной для долгосрочного кредитования и инвестиций. Отсюда вытекает необходимость увеличения доверия граждан не только к кредитной совокупности России, но и к тем упрочнениям органов публичной власти, каковые имели возможность бы содействовать увеличению для того чтобы доверия 2 .
В силу указанной слабости финансовой системы России процедура вступления банков в совокупность страхования вкладов неминуемо должна была быть направлена на понижение рисков совокупности.
Результатом дискуссии стала выработка особой процедуры перехода, которая призвана сочетать, во-первых, известную строгость требований к банкам и, во-вторых, ясность, исключающую либо сводящую к минимуму дискреционные полномочия органа банковского надзора. Последнее замечание частично растолковывает, из-за чего последняя часть Закона о страховании вкладов, регулирующая вопросы вступления банков в совокупность страхования вкладов, так детально отражает целый данный процесс. Причем часто описываются и процедуры, происходящие в субъекта правоотношений — Банка России, что принимает ответ о соответствии банка условиям, предъявляемым к участникам названной выше совокупности.
Существует ли потребность в законодательном определении «внутренних» процедур Банка России? С формально-правовой точки зрения — нет, поскольку право — напомним несложную истину — регулирует отношения между субъектами правоотношений. Более того, «перенос» на уровень закона правового «материала», что был бы более уместен в инструкции, повлек узнаваемые правовые и лингвистические недочеты а также неточности.
В этом смысле Закон о страховании вкладов есть хорошим примером, возможно, излишне последовательного воплощения в судьбу концепции, в соответствии с которой законы должны содержать большое число так называемых норм прямого действия, либо, как сообщено в одном из документов Правительства, «прямых норм». Но, возможно, таковой подход имел объективную обстоятельство, в частности: ощущалась публичная потребность в том, дабы такие процедуры были рас-крыты. Эта потребность порождалась, с одной стороны, боязнью банковского сообщества, с другой — напоминавшей актуальное веяние установкой на транспарентность (информационную прозрачность) всех субъектов финансовой системы, а также органа банковского надзора.
Кто может стать участником ССВ
Право на вступление в совокупность страхования вкладов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона о страховании вкладов имеет банк, владеющий на сутки вступления в силу указанного Закона разрешением Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на ведение и открытие банковских квитанций физических лиц. В соответствии с п. 6 ст.
2 Закона о страховании вкладов таким разрешением помогает соответствующая лицензия, выдаваемая Банком России в порядке, установленном законом«О банковской деятельности и банках» 3 (потом — Закон о банках). Ста-тья 36 Закона о банках определяет, что право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты госрегистрации которых прошло как минимум несколько лет.
Наряду с этим речь заходит о вкладах в смысле Закона о банках, другими словами о финансовых средствах в валюте РФ либо зарубежной валюте, размещаемых физическими лицами в целях получения и хранения дохода (ч. 1 ст. 36), и соответствующей этому банковской операции привлечения банком во вклады денежных средств физических лиц (ч.
1 ст. 5 Закона о банках). Увидим, что в Законе о банках присутствует известное логическое несоответствие: с одной стороны, вклад — это финансовые средства (ст. 36), с другой — финансовые средства привлекаются во вклады (ст.
5).
В статье 5 Закона о банках указывается на две независимые банковские операции: 1) привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и 2) ведение и открытие банковских квитанций физических лиц. Теоретически осуществление этих операций имело возможность бы быть связано с необходимостью получения двух разных лицензий, одну из которых, дающую право завлекать финансовые средства физических лиц во вклады, банк приобретал бы по окончании двух лет с даты госрегистрации.
Указанный подход Закона о банках в известном смысле обусловлен регулированием взаимоотношений, характерных для Гражданского кодекса РФ (потом — ГК Российской Федерации), что, как мы знаем, не просто различает два вида соглашений — банковского счёта и банковского вклада, но и в какой-то степени устанавливает приоритет последнего. Так, в соответствии с п. 3 ст. 834 ГК Российской Федерации к отношениям банка и вкладчика по счету, на что внесен вклад, используются правила о соглашении банковского счета (гл.
45), в случае если иное не предусмотрено правилами главы ГК Российской Федерации о банковском вкладе либо не вытекает из существа контракта вклада. Наряду с этим предметом соглашения вклада есть обязанность банка, принявшего финансовую сумму, вносимую в банк в качестве вклада, вернуть указанную сумму и выплатить определенные соглашением проценты, а предметом соглашения банковского счета — действия, обязанность по осуществлению которых возлагается на банк. Соглашение банковского счета формально не порождает финансового обязательства, другими словами обязательства по уплате денег, при котором деньги употребляются в качестве средства погашения финансового долга (Распоряжение Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.98 №13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса РФ о процентах за пользование чужими финансовыми средствами» 4 ), не смотря на то, что для того чтобы рода обязательства смогут показаться, например, при выплате процентов на остаток по счету или при неисполнении банком обязанности по исполнению поручения клиента, к примеру на перевод денег.
Вместе с тем при регулировании банковских операций, в частности при их лицензировании, происходит фактическое объединение двух указанных операций в одной лицензии. Это вытекает из приложений 16 и 17 к Инструкции Банка России от 14.01.2004 № 109-И «О порядке принятия Банком России ответа о госрегистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» 5 (потом — Инструкция № 109-И).
Практика регулирования банковской деятельности была воспринята и поддержана Законом о страховании вкладов. Формально она отличается от подходов, содержащихся в ГК Российской Федерации и Законе о банках. Представляется, что такая особенность регулирования восходит к проблеме соотношения понятий «сделка и» банковская «операция».
Соотношение банковских сделок и операций
Сделками в соответствии со ст. 153 ГК Российской Федерации будут считаться юридических лиц и действия граждан, направленные на установление, изменение либо прекращение гражданских прав и обязанностей. Со своей стороны легальное толкование понятия банковских операций в законодательстве отсутствует. Вместе с тем выработка этого понимания нужна, причем не только с теоретической, но и с прикладной точки зрения: необходимо знать, что же лицензируется — действия, порождающие правовые последствия, либо что-то иное?
Согласно точки зрения М.М. Агаркова 6 , банковские операции — это «сделки, каковые составляют яркий предмет деятельности банка» и владеют тремя показателями, отличающими их от иных сделок: они защищены университетом банковской тайны, подчиняются особому регулированию и (что было актуально для середины 20-х годов прошлого века) особым процессуальным правилам.
Г.А. Тосунян выделяет следующие показатели банковских операций: а) особый субъектный состав (Банк России и кредитные организации); б) ограниченный круг объектов банковских операций (деньги, драгоценные металлы, акции); в) особое регулирование 7 . На отечественный взор, в этом подходе содержится узнаваемая логическая неточность: с позиций Закона о банках банк — это организация, которая вправе осуществлять в соответствии с лицензией банковские операции, а Г.А.
Тосунян предлагает определять банковские операции как операции, каковые вправе выполнять банки. Имеется кое-какие недоразумения и в выделенном круге объектов банковских операций: к примеру, акции не являются объектом банковских операций (за исключением операции по инкассации ценных бумаг), не смотря на то, что банки вправе выполнять кое-какие операции с ценными бумагами.
Одновременно с этим в объектном последовательности, предлагаемом указанными авторами, игнорируется такая банковская операция, как выдача банковской гарантии. С позиций А.Е. Шерстобитова 8 , банковские операции хороши от сделок в связи с публичным элементом: «публичный темперамент существования финансовой системы стал причиной происхождению банковских операций, хороших от сделок».
Отождествляет два этих понятия — «сделки и» банковские «операции» (правильнее — «банковские сделки») — О.М. Олейник 9 . Л.Г. Ефимова, наоборот, последовательно проводит идею различия между понятиями банковской операции и сделки. Она считает, что в понятие банковской операции включаются не только сделки, но и технические, бухгалтерские операции 10 . В собственной более позд-ней работе Л.Г.
Ефимова отмечает, что «термин банковские операции может употреб-ляться и употребляется в законодательстве в разных значениях и в зависимости от цели и контекста, которую ставит перед собой законодатель. Закон о банках употребляет понятие банковской операции в публично-правовом смысле. Другие источники применяют его в широком смысле и разглядывают операцию как законченное воздействие либо последовательность действий, направленных на решение определенной задачи, достижение поставленной цели, т.е. как часть технологического процесса в работе кредитной организации» 11 .
Мы разделяем вывод о том, что понятие банковской операции не имеет однозначного толкования. Так, в соответствии с Закону о банках и, например, его положениям о лицензировании банковских операций, понятие банковской операции употребляется для обозначения определенного вида деятельности. Это правильно, в случае если исходить из наименования самого закона («О банковской деятельности и банках»), и из нормы абз. 2 п. 3 ст.
49 ГК Российской Федерации, которая устанавливает правило лицензирования деятельности («Право юрлица осуществлять деятельность, на занятие которой нужно получение лицензии, появляется с момента получения таковой лицензии либо в указанный в ней срок и заканчивается по окончании срока ее действия, в случае если иное не установлено законом либо иными правовыми актами».). Вместе с тем в обиходном потреблении выражение «банковская операция» отождествляется с конкретными действиями, каковые осуществляет кредитная организация.
Иными словами, «банковская операция» свидетельствует как право на совершение определенных действий, которое предоставляется определенным лицам (кредитным организациям), так и само воздействие, правильнее совокупность юридически значимых и фактических действий. В этом смысле Закон о страховании вкладов поддерживает необычный «нецивилистический» подход к проблеме: сфера его регулирования — защита вкладов, другими словами денежных средств в валюте РФ либо зарубежной валюте, размещаемых физическими лицами в банке на территории РФ на основании соглашения вклада либо соглашения банковского счета, включая капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада (п.
2 ст. 2). Наряду с этим Закон о страховании вкладов не просто нивелирует различие между контрактами банковского счёта и банковского вклада либо между двумя банковскими операциями (привлечением средств физических лиц во вклад и ведением и открытием банковских квитанций).
Он выделяет собственный объект регулирования (финансовые средства), не зависимый (не смотря на то, что и с определенными ограничениями) от договорно-правовой базы привлечения этих средств банком, как бы следуя экономическому подходу к регулированию взаимоотношений — принципу приоритета экономического содержания над юридической формой.
К сожалению, при разработке Закона о страховании вкладов не было обращено должного внимания на проблему соотношения предмета регулирования норм Закона и указанного Закона о банках, каковые касаются вопросов защиты прав физических лиц — клиентов банков. В ст. 36 Закона о банках, которая, например, устанавливает правило двухлетнего срока чтобы получить лицензию на привлечение средств физических лиц во вклады, были внесены кое-какие трансформации.
Но они не затронули вопроса о том, что должно подлежать особой публичной защите: а) так же, как и прежде (т.е. как и до принятия Закона о страховании вкладов) это вклад в трактовке Закона о банках, другими словами финансовые средства в валюте РФ либо зарубежной валюте, размещаемые физическими лицами в целях получения и хранения дохода, либо б) финансовые средства, завлекаемые банками на основании соглашения вклада и при осуществлении банковской операции по привлечению средств физических лиц во вклады.
В случае если направляться указанным положениям Закона о банках (ст. 36), то какой-либо банк может настойчиво попросить от Банка России предоставления ему лицензии на ведение и открытие банковских квитанций, не ждя истечения двухгодичного срока.
Взяв (гипотетически!) такую лицензию, банк делается в силу процедур Закона о страховании вкладов участником совокупности страхования и потом вправе открывать и вести счета, а также устанавливая ставку на уровне, соразмерном ставке процента по срочным контрактам вклада. Само собой разумеется, существует возможность того, что подобные сделки будут признаны притворными (ст.
170 ГК Российской Федерации), но сама возможность их совершения может пагубно сказаться на доверии вкладчиков к банковской совокупности. В этом смысле сформулированный Банком России подход, в силу которого операция по привлечению денежных средств физических лиц во вклады и ведение и открытие банковских квитанций физических лиц отождествлены с позиции единства требований, предъявляемых к банкам, каковые планируют осуществлять для того чтобы рода операции, представляется более оправданным с позиций конституционно-значимых правил социального норм Закона и правового государства о страховании вкладов.
Но, в самом Законе о страховании вкладов кроме этого нет четкости в применении правовых понятий «счёт» и «вклад». Как было сообщено выше, в ст. 2 названного закона вклад определяется как финансовые средства, завлекаемые на основании соглашения вклада или на основании соглашения банковского счета. Но в ст.
46 и 47 Закона о страховании вкладов наровне с понятием «вклад» (в значении, указанном в ст. 2) видятся такие понятия, как «счета по вкладам» фраза «не есть в праве … зачислять дополнительные финансовые средства на квитанции по вкладу» в противовес выражению «не вправе завлекать дополнительные вклады»), «во вклад (на счет)», «во вклады и (либо) на квитанции» (в значении «прекращения права завлекать финансовые средства физических лиц во вклады и (либо) на квитанции»), «право завлекать во вклады финансовые средства физических лиц» и т.д.
Быть может, это неосторожность, но неосторожность пагубная, как и любой подобный недостаток закона. Право на вступление в совокупность страхования вкладов реализуется банками, имеющими на сутки вступления в силу указанного Закона разрешение Банка России (т.е., напомним, выдаваемую Банком России лицензию на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на ведение и открытие банковских квитанций физических лиц), методом направления в Банк России ходатайства о вынесении заключения о соответствии банка требованиям, предъявляемым к участникам совокупности страхования вкладов (ч.
1 ст. 45 Закона о страховании вкладов). Указанные банки должны иметь определенные показатели деятельности, установленные ст.
44 этого же Закона и принимаемыми в соответствии с ней нормативными актами Банка России.
Порядок включения в ССВ
Закон о страховании вкладов (ч. 1 ст. 28) кроме этого определяет, что постановку банка на учет в совокупности страхования вкладов осуществляет национальная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (потом — Агентство) методом внесения его в реестр банков на основании уведомления о выдаче банку разрешения Банка России.
С позиций конституционно-правового принципа равенства перед законом к тем банкам, каковые имеют разрешение Банка России на сутки вступления в силу Закона о страховании вкладов и включаются в совокупность страхования вкладов, и к банкам, каковые в последующем (по окончании вступления в силу Закона о страховании вкладов) будут получать указанное разрешение, должны использоваться равные требования. На момент вступления в силу Закона о страховании вкладов требования, которые связаны с получением лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, были установлены пунктом 13.1 Инструкции Банка России от 23.07.98 № 75-И «О порядке применения законов , регламентирующих процедуру регистрации кредитных лицензирования и организаций банковской деятельности» 12 (потом — Инструкция № 75-И). В их числе: денежная устойчивость в течение шести месяцев до даты направления ходатайства; прозрачность структуры участников (акционеров) и их групп; исполнение необходимых резервных требований Банка России; отсутствие задолженности перед бюджетом страны, бюджетом субъекта РФ, местным бюджетом и национальными внебюджетными фондами; наличие соответствующей организационной структуры, включающей работу внутреннего контроля; исполнение квалификационных требований, установленных законамии принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, предъявляемых к рабочий репутации участников правления (наблюдательного совета), и квалификационных требований Банка России к сотрудникам кредитной организации; исполнение технических требований, включая требования к оборудованию, нужному для осуществления банковских операций.
Указанные требования Инструкции № 75-И хороши от тех, каковые предъявляются к участникам совокупности страхования вкладов в силу ст. 44 Закона о страховании вкладов. Банки имели возможность подать ходатайство о выдаче им лицензии на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, ориентируясь на положения Инструкции № 75-И.
Более того, процедура рассмотрения ходатайств о получении указанной лицензии такова, что на начальной стадии их разглядывают территориальные учреждения Банка России, каковые смогут применить в этих целях положения Инструкции № 75-И. Но в случае если банк не взял лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады к дате вступления в силу Закона о страховании вкладов, то к нему должны использоваться положения указанного Закона, поскольку выдача ему данной лицензии машинально свидетельствует вступление банка в совокупность страхования вкладов.
Как раз так, согласно нашей точке зрения, нужно толковать п. 13.2 Инструкции № 109-И, в соответствии с которым кредитная организация для расширения деятельности методом получения лицензии, предусмотренной подп. 14.1.3 (на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях) либо подп. 14.1.4 (на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в иностранной валюте и рублях) данной Инструкции, в дополнение к требованиям, указанным в п. 13.1 Инструкции, обязана соответствовать требованиям, установленным Законом о страховании вкладов.
Условия включения в ССВ
В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов банк может вступить в совокупность страхования вкладов, если он в один момент отвечает следующим условиям:
а) отчётность и учёт банка будут считаться Банком России точными;
б) банк делает необходимые нормативы, установленные Банком России;
в) денежная устойчивость банка согласится Банком России достаточной;
г) меры, предусмотренные ст. 74 закона«О Центральном банке РФ (Банке России)» 13 (потом — Закон о Банке России), ст. 20 Закона о банках, ст.
3 закона«О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (потом — Закон о банкротстве кредитных организаций), к банку не используются, и отсутствуют основания для их применения по результатам тематической инспекционной проверки, совершённой в соответствии с требованиям ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.
отчётности и Достоверность учёта банка
Итак, первым критерием соответствия есть отчётности и достоверность учёта банка в силу п. 1 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов. В соответствии с ч. 2 той же статьи отчётность и учёт банка будут считаться Банком России точными , если в один момент: а) отчётность и учёт банка соответствуют законам , правилам и нормам, установленным Банком России, и собственной учетной политике банка; б) недоработки либо неточности в состоянии учета либо отчетности банка не воздействуют значительным образом на оценку его денежной устойчивости.
Необходимость выделения указанного критерия связана с конституционным значением самого понятия «отчетность». Его суть был распознан Конституционным Судом 14 , что, например, подчернул, что в РФ официальный бухучёт является инструментом проведения и финансового регулирования единой денежной (а также налоговой) политики; снабжая реализацию права, закрепленного в конституции на данные в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на правилах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухучёт есть одной из конституционных обеспечений единого рынка, единства экономического пространства как одной из баз конституционного строя РФ (п. «ж», «р» ст.
71 Конституции РФ во связи с ее ст. 8 (ч. 1), 29 (ч. 4), 34 и 114 (п. «б» ч. 1)).
Требование Закона о страховании вкладов о том, дабы отчётность и учёт банка соответствовали не только нормативным правовым актам, но и учетной политике кредитной организации, реализует довольно новую для русского права идею: деятельность лица обязана соответствовать не только объективному праву, которое в этом случае закрепляет необычные нормы-правила, нормы-рекомендации в определенной сфере правоотношений, но и внутренним документам, каковые основаны на указанных нормах-правилах и приняты в их развитие. Наряду с этим проверке подлежит согласованность как деятельности (а также внутренних документов) лица с нормами, содержащимися в нормативных правовых актах, так и фактических действий с внутренними документами, несоблюдение норм которых при их соответствии положениям нормативных правовых актов возможно кроме этого признано нарушением.
Понятие учетной политики толкуется в законодательстве о бухгалтерском учете. В соответствии с п. 3 ст. 5 законаот 21.11.96 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» 15 (потом — Закон о бухгалтерском учете) организации, руководствуясь законодательством РФ о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регулирующих бухучёт, самостоятельно формируют собственную учетную политику, исходя из изюминок отрасли, собственной структуры и др.
В соответствии с п. 3 и 4 ст. 6 Закона о бухгалтерском учете принятая организацией учетная политика утверждается приказом либо распоряжением лица, важного за состояние и организацию бухучёта.
Наряду с этим устанавливаются: рабочий замысел квитанций бухучёта, содержащий синтетические и аналитические квитанции, нужные для ведения бухучёта в соответствии с требованиями своевременности и отчётности и полноты учёта; формы первичных учетных документов, используемых для оформления хозяйственных операций, по которым не предусмотрены типовые формы первичных учетных документов, и формы документов для внутренней бухгалтерской отчетности; методы проведения оценки и порядок инвентаризации видов имущества и обязательств; правила документооборота и разработка обработки учетной информации; порядок контроля за хозяйственными операциями, и другие решения, нужные для организации бухучёта. Такая учетная политика используется последовательно с каждым годом.
Ее корректировка может производиться в случаях обновления законодательства РФ либо нормативных актов органов, осуществляющих регулирование бухучёта, разработки организацией иных способов ведения бухучёта либо значительного трансформации условий ее деятельности. В целях обеспечения сопоставимости данных бухучёта трансформации учетной политики должны вводиться В первую очередь денежного года.
Правила определения учетной политики находятся кроме этого в нормативных актах Банка России, что в соответствии с п. 14 статьи 4 Закона о Банке России устанавливает правила отчётности и бухгалтерского учёта для финансовой системы РФ.
В соответствии с п. 1.3 Положения Банка России от 05.12.2002 № 205-П «О правилах ведения бухучёта в кредитных организациях, расположенных на территории РФ» 16 кредитная организация разрабатывает и утверждает учетную политику в соответствии с правилами бухучёта в кредитных организациях и иными нормативными актами Банка России.
В соответствии с п. 4 Указания Банка России от 25.12.2003 № 1363-У «О представлении и составлении денежной отчетности кредитными организациями» 17 кредитные организации самостоятельно формируют и утверждают учетную политику кредитной организации и регламент составления денежной отчетности, содержащий порядок подготовки, утверждения, хранения денежной отчетности, составленной в соответствии с методическими рекомендациями «О порядке представления и составления кредитными организациями денежной отчетности» 17 , включая корректировок статей и ведомости перегруппировки отчёта и бухгалтерского баланса о убытках и прибылях, задокументированные опытные суждения. Перечисленная документация хранится в течение сроков, установленных для отчетности, подготовленной в правовом поле РФ, а также нормативными актами Банка России.
Вопрос о том, какие конкретно недочёты либо неточности учета либо отчетности банка возможно признать несущественными, возможно решен на основании аналогии закона. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на проведение банковских операций при установления им фактов значительной недостоверности отчетных данных.
Вместе с тем законодатель не уточнил содержание понятия «значительно недостоверная отчетность».
Категория существенности присутствует в русском праве, известна она и интернациональной практике. Так, ГК Российской Федерации оперирует понятиями «условиясоглашения» (к каким относит условия о предмете соглашения, условия, каковые названы в законе либо иных правовых актах как значительные либо нужные для контрактов данного вида, и все те условия, довольно которых по заявлению одной из сторон должно быть заключено договоренность (п. 1 ст.
432)), «заблуждение, имеющее значительное значение» (ст. 178) и т.д. В Налоговом кодексе РФ видится понятие «значительное отклонение размера начисленных процентов по долговому обязательству» (ст.
269). Гражданский процессуальный кодекс РФ показывает, что протокол судебного совещания либо совершенного вне судебного совещания отдельного процессуального действия обязан отражать все значительные сведения о разбирательстве дела либо совершении отдельного процессуального действия (ст.
229), и определяет, что основаниями для отмены либо трансформации судебных распоряжений нижестоящих судов в порядке надзора являются значительные нарушения норм материального либо процессуального права (ст. 387). В Кодексе РФ об административных правонарушениях (потом — КоАП РФ) (ст. 19.1) и Уголовном кодексе РФ (к примеру, ст.
97) использован термин «значительный вред».
Потребность в более четкой трактовке понятия значительной недостоверности заставила Банк России издать особый нормативный акт — Указание Банка России от 25.07.2003 № 1311-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении значительной недостоверности отчетных данных» 18 , что по большей части и посвящен толкованию понятия «значительно недостоверная отчетность». В соответствии с этим документом как значительно недостоверные смогут быть оценены сведения, содержащиеся в отчетности, в случае если такая оценка разрешает сделать один из следующих выводов:
— кредитная организация не делает требования по формированию резервов, создаваемых в соответствии с нормативными актами Банка России, и значения необходимых нормативов, за исключением тех, за каковые Банк России в соответствии с актами Банка России не использует принудительные меры действия;
— кредитная организация допускает уменьшение величины собственных средств (капитала) по результатам отчетного месяца ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации;
— кредитная организация не выполняет вовремя и полностью собственные финансовые обязательства перед кредиторами (вкладчиками) либо обязанности по уплате необходимых платежей;
— кредитная организация имеет иное (иные) хорошее (хорошие) от указанных в п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках основание (основания) для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
С отечественной точки зрения, самый важным среди приведенных параметров «существенности» есть обнаружение таких фактов, каковые говорят о том, что кредитная организация не выполняет вовремя собственные обязательства перед кредиторами, в первую очередь вытекающие из контракта банковского счета, и о том, что политика кредитования кредитной организации чрезмерно рискованна и ее резервов не хватает для покрытия вероятных убытков. Что касается вопроса о расчете величины собственных средств (капитала), то эти отношения регулируются независимым нормативным актом Банка России.
Исполнение банками необходимых нормативов
Появление среди параметров оценки банка требования к исполнению необходимых нормативов связано с тем местом, какое занимают последние в структуре банковского регулирования. Они являются юридико-технические нормы и определяют предельные размеры рисков, каковые смогут принимать на себя банки в зависимости в первую очередь от величины капитала. Закон о Банке России (ст.
62, 72 и др.) и Закон о банках (ст. 24) предоставили Банку России право устанавливать в определенных законом пределах размеры необходимых нормативов, и методику их расчета.
Одновременно с этим предлагаемые Законом о страховании вкладов формулировки нуждаются в определенных разъяснениях. В п. 1 и 3 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов используется выражение «согласится Банком России».
Суть его более либо менее понятен, не смотря на то, что остается все же некая неясность: какой период деятельности банка будет приниматься во внимание как основание для соответствующего вывода. В п. 2 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов использован термин «делает» («делает необходимые нормативы»). Потому, что это глагол несовершенного вида, обозначающий некую продолжительность действия во времени вне связи с каким-то определенным периодом, постольку требования, установленные п. 1-3 ч. 1 ст.
44 Закона о страховании вкладов, должны использоваться ко всей истории банка либо как минимум к его истории с даты вступления в силу указанного Закона. Так, конструкция, которая формально предлагается Законом о страховании вкладов, имела возможность бы стать непреодолимым препятствием для вступления в совокупность страхования вкладов многих, если не большинства, банков.
Наряду с этим на проблему лингвистического толкования норм наслаивается последовательность вопросов правового характера. К примеру, что можно считать исполнением необходимого норматива? В соответствии с ч. 3 ст.
24 Закона о банках кредитная организация обязана выполнять необходимые нормативы, устанавливаемые Банком России в соответствии со ст. 62 Закона о Банке России. Не смотря на то, что законыне содержат каких-либо норм, закрепляющих изюминки соблюдения необходимых нормативов, банки, делая требования ст.
24 Закона о банках, продолжительное время стремились обеспечить соблюдение необходимых нормативов к определенной дате.
Эта практика была основана на неверном, расширительном толковании положений Инструкции Банка России от 01.10.97 № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» 19 (потом — Инструкция № 1).
В соответствии с ее пунктом 17 контроль со стороны Банка России (его территориальных учреждений) за соблюдением необходимых нормативов, значения и методика расчетов которых установлены данной Инструкцией, осуществляется на основании ежемесячных балансов банков, к каким прилагаются справки с расчетами фактических значений необходимых нормативов и расшифровками отдельных балансовых квитанций, подписанные начальником банка и главбухом. Именно это правило воспринималось многими банками (и, возможно, частью экспертов Банка России) как устанавливающее своеобразный режим соблюдения требований необходимых нормативов.
Вместе с тем определение параметров контроля за соблюдением нормативов не свидетельствует и неимеетвозможности расцениваться как установление Банком России изюминок соблюдения кредитными организациями необходимых нормативов. Как упоминалось выше, в соответствии с общеправовой позицией необходимые нормативы представляют собой правила, устанавливающие предельные размеры рисков, каковые может принимать на себя кредитная организация. Исходя из этого эти правила должны быть выполнены кредитными организациями независимо от изюминок контроля за соблюдением необходимых нормативов, определенных п. 17 Инструкции № 1, другими словами неизменно, и на конец каждого операционного дня кредитные организации должны владеть нужными данными, обосновывающими факт соблюдения соответствующего норматива.
Это правило было закреплено в п. 9.1 Инструкции Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об необходимых нормативах банков» 20 (потом — Инструкция № 110-И), в соответствии с которым банки обязаны каждый день выполнять установленные данной Инструкцией необходимые нормативы.
Одновременно с этим с экономической точки зрения необходимый норматив является ограничениемрисков деятельности кредитных организаций и зависит от многих факторов, как связанных с волей кредитной организации (т.е. с ее свойством руководить рисками), так и не связанных с ней (к примеру, при непланируемом поступлении денежных средств). Иными словами, факт нарушения требований необходимых нормативов иногда наступает независимо от воли кредитной организации, не смотря на то, что, возможно, она обязана прогнозировать для того чтобы рода случаи и предпринимать упрочнения для их предотвращения или исправления последствий в течение операционного дня. Но кроме того такое нарушение, которое появляется по не зависящим либо малозависящим от кредитной организации обстоятельствам, при формальном следовании требованиям Закона о страховании вкладов может породить тяжёлые последствия в виде отрицательного заключения Банка России на ходатайство банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в совокупности страхования вкладов.
Указанная коллизия, которую возможно охарактеризовать как коллизию между текстом (в этом случае неудачным словесным оборотом подп. 2 ч. 1 ст. 44) и целями (ч. 1 ст.
2) Закона о страховании вкладов, стала предметом особого регулирования Банка России. Так, в соответствии с примечанием 2 к таблице 1 «Результаты оценки соответствия к требованиям к участию» (приложение 5 к Положению Банка России от 16.01.2004 № 248-П «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в совокупности страхования вкладов» 21 ) банк, направивший ходатайство о вступлении в совокупность страхования, согласится не выполнившим необходимые нормативы (с присвоением оценки «не соответствует») при несоблюдении хотя бы одного из необходимых нормативов (не учитывая контрольных значений
Это правило подобно подходу Банка России к режиму надзора за деятельностью банков в части соблюдения ими необходимых нормативов. Так, Банк России может использовать к банкам принудительные меры действия при несоблюдения необходимого норматива в совокупности за шесть и более операционных дней в течение любых 30 последовательных операционных дней (п. 10.4 Инструкции № 110-И).
Наряду с этим в соответствии с абз. 2 п. 9.1 данной Инструкции нарушением согласится отступление от методики и обязательных нормативов их расчета кроме того на один операционный сутки.
Практически Банк России выяснил собственный отношение к тяжести нарушения необходимых нормативов: нарушение нормативов в пределах, определенных п. 10.4 Инструкции № 110-И, есть основанием для применения «предупредительных мер действия», в случае если применять терминологию Инструкции Банка России от 31.03.97 № 59 «О применении к кредитным организациям мер действия» 23 (потом — Инструкция № 59), либо «предупредительных мер», в случае если воспользоваться характерной для административного права классификацией мер принуждения. Более тяжёлым признано нарушение, которое выходит за пределы «допустимости», установленные п. 10.4 Инструкции № 110-И. И как раз совершение для того чтобы тяжёлого нарушения необходимых нормативов в течение срока рассмотрения ходатайства Банком России (правильнее, от момента месячной отчетной даты, предшествующей дате подачи заявления, до месячной отчетной даты, предшествующей рассмотрению заключения по ходатайству банка в Комитет банковского надзора Банка России (КБН Банка России)) есть основанием для вынесения ответа об отрицательном заключении.
Отметим кроме этого, что Инструкция № 110-И, вступившая в силу 1 апреля 2004 года, внесла последовательность значительных коррективов в регулирование необходимых нормативов. В частности, была поменяна их структура (исключены из расчета норматив собственных вексельных обязательств, большой размер привлеченных средств и др.) и подходы к методике расчета последовательности нормативов, установлен режим расчета необходимых нормативов.
Денежная устойчивость банков
Громаднейшего внимания заслуживает критерий денежной устойчивости, что, со своей стороны, определяется законом как совокупность более частных параметров. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о страховании вкладов для оценки денежной устойчивости банка используются следующие группы показателей:
а) несколько показателей оценки капитала, включающая показатели оценки его качества и достаточности;
б) несколько показателей оценки активов, включающая показатели качества задолженности по иным активам и ссудам, размера резервов на утраты по иным активам и ссудам, степени концентрации рисков по активам, включая величину кредитных рисков на акционеров (участников) и инсайдеров;
в) несколько показателей оценки качества управления банком, его рисками и операциями, включающая показатели прозрачности структуры собственности, организации совокупности управления рисками, а также контроля за величиной валютной позиции, работы внутреннего контроля, а также совокупности противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма;
г) несколько показателей оценки доходности, включающая показатели капитала и рентабельности активов, расходов и структуры доходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом;
д) несколько показателей оценки ликвидности, включающая показатели ликвидности активов, структуры и ликвидности обязательств, неспециализированной ликвидности банка, риска на вкладчиков и крупных кредиторов.
В соответствии с ч. 5 ст. 44 Закона о страховании вкладов состав показателей, методики их определения и расчёта обобщающего результата по ним установлены Указанием Банка России от 16.01.2004 № 1379-У «Об оценке денежной устойчивости банка в целях признания ее достаточной для принятие участия в совокупности страхования вкладов» 24 .
Отсутствие предусмотренных мер действия в отношении банков
Показатели оценки доходности — это черта «благонадежности» банка. Они связаны с применением, правильнее — неприменением, мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, ст.
20 Закона о банках, ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций. Эти показатели предусматривают, что указанные меры не будут использоваться и оснований для этого не должно появиться по результатам тематической проверки, которая состоится в банке в соответствии с ч. 4 ст.
45 Закона о страховании вкладов.
В пункте 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблено выражение «в случае если меры …не используются». Наряду с этим речь заходит о любой мере, обрисованной в нормах соответствующих статей.
В частности, в силу ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России к банку смогут быть применены такие меры, как требование об устранении нарушений, ограничение отдельных операций либо штраф. Наряду с этим требование об устранении нарушений в соответствии с п. 1.10 Инструкции № 59 причисляется (не смотря на то, что, возможно, и не в полной мере заслуженно) к предупредительным мерам действия.
Так, фактически каждая мера действия, примененная к банку, может стать основанием для вынесения «отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию».
Очень важно выяснить период, что принимается во внимание для определения соответствия по показателю о примененных мерах. В пункте 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблен термин «не используются».
Грамматическая форма данного глагола разрешает утверждать, что, как и в рассмотренном ранее случае п. 2 ч. 1 той же статьи, воздействие не обусловлено никаким сроком. Каждая мера принуждения считается примененной со дня, в то время, когда ответ о ее применении принято компетентным органом. Мера принуждения в виде, например, меры пресечения может использоваться до тех пор, пока не отпали основания для ее применения.
Но наряду с этим кроме того по окончании собственной отмены она будет принимать во внимание «примененной»!
Представляется, что законодатель в п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов применял неточную формулировку, поскольку «примененное» свидетельствует: то, что применено сейчас, не отменено. Кое-какие основания для для того чтобы вывода имеется: большая часть мер, названных в ст.
74 Закона о Банке России либо ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций, имеет продолжающийся темперамент. И эта продолжительность применения меры имела возможность ввести законодателя в заблуждение.
Указанная неприятность делается более очевидной, в случае если разглядеть вопросы применения штрафа (ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о Банке России), что по собственной правовой природе есть административным наказанием.
Конституционный Суд сформулировал принцип, в соответствии с которым отношения, которые связаны с применением административных наказаний, установленных законами иными, нежели КоАП РФ, должны решаться в части, прямо не установленной особыми законами, на основании норм и аналогии принципов, содержащихся в КоАП РФ 25 .
В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания выполнения распоряжения о назначении административного наказания.
Признание лица подвергнутым административному наказанию влечет для него правовые последствия. При определенных условиях наказание может рассматриваться как событие, отягчающее административную ответственность, являться квалифицирующим показателем для применения более строгой меры наказания.
Течение срока погашения начинается с того дня, в то время, когда заканчивается выполнение распоряжения о назначении административного наказания: при наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока сходится с днем назначения наказания; срок окончания выполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишения особого права, дисквалификации сходится соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста либо с истечением срока, на что гражданин был лишен особого права, и с истечением срока дисквалификации должностного лица.
Наряду с этим совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента выполнения административного наказания, назначенного уже за снова идеальное административное правонарушение.
В связи с сказанным выше на отношения, которые связаны с оценкой того, как меры принуждения (как минимум в виде штрафа) смогут принимать во внимание примененными, направляться распространить воздействие ст. 4.6 КоАП РФ. Как следствие в течение года до дня вынесения Банком России ответа о соответствии банка установленным показателям к банку не должны использоваться меры принуждения (по крайней мере, в виде штрафа).
1 СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.
3 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
4 Вестник ВАС РФ. 1998. № 11.
5 Вестник Банка России. 2004. № 15.
6 Агарков М.М. Базы банковского права. Учение о полезных бумагах. М., 1994. С. 50–51.
7 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право РФ. Неспециализированная часть: Учебник / Под общ. ред.
Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 205–207.
8 Шерстобитов А.Е. Правовое положение банков и иных кредитных учреждений // Правовое регулирование банковской деятельности.
М., 1994. С. 17–19.
9 См.: Олейник О.М. Базы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 23.
10 См.: Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994. С. 32–34.
11 Ефимова Л.Г. Банковские сделки: право и практика. М., 2001. С. 48–49.
12 Признана потерявшей силу Указанием Банка России от 14.01.2004 № 1371-У «Об упорядочении актов Банка России» со дня вступления в силу Инструкции № 109-И.
13 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
14 Распоряжение Конституционного Суда от 01.04.2003 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 закона“Об аудиторской деятельности” в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. № 15.
Ст. 1416.
15 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
16 Вестник Банка России. 2002. № 70–71.
17 Вестник Банка России. 2003. № 72.
18 Вестник Банка России. 2003. № 51.
19 Вестник Банка России. 1999. № 33, 42, 43, 56, 60, 66; 2000. № 26, 53; 2001. № 18, 25, 53; 2002. № 15, 29.
20 Вестник Банка России. 2004. № 11.
21 Вестник Банка России. 2004. № 5.
22 Под установлением контрольных значений необходимых нормативов в соответствии с п. 11.1 Инструкции № 110-И понимается установление значений необходимых нормативов на квартальные даты, которое разрешает обеспечить равномерное приведение значений нарушенных необходимых нормативов к требуемому (нормативному) значению. Наряду с этим территориальные учреждения Банка России смогут устанавливать банкам по их ходатайствам контрольные значения необходимых нормативов при их нарушения (а также прогнозируемого) по основаниям, перечисленным в п. 11.2 той же Инструкции, при условии, что имеется прямая причинно-следственная связь между невыполнением и возникновением основания банком соответствующего норматива. В качестве оснований названы: изменение Банком России методики расчета необходимых нормативов; изменение Банком России методики расчета собственных средств (капитала); изменение Банком России методики формирования резервов на вероятные утраты и резерва на вероятные утраты по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности; уточнения (расширения) в законодательстве РФ либо в нормативных актах Банка России состава групп связанных заемщиков и (либо) заемщиков, которые связаны с банком; трансформации в составе инсайдеров и акционеров.
23 Вестник Банка России. 2002. № 4; 2004. № 44.
24 Вестник Банка России. 2004. № 5.
25 Определение Конституционного Суда от 14.01.2000 № 4-О «О разъяснении определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 года по жалобе закрытого акционерного общества “Производственно-коммерческая компания “Пирамида” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 14 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” в связи с просьбой Центробанка РФ» / СЗ Российской Федерации. 2000. № 10. Ст.
1166.
